ES. EN.

Lo “Informal” en la
Ciudad

Por Manuel Morales
31/10/16

SEMILLAS Arquitectura en Comunidad

Ponencia presentada en el I Congreso “Soluciones Metropolitanas”, organizado por 16 Municipalidades de la GAM los días 26 y 27 de octubre de 2016 (macrotema de trabajo: “procesos participativos: activación, acción y diseño de nuestros entornos”).

El concepto de “informalidad” es un derivado del término “marginalidad”, que fue empleado desde los años 60s y 70s para denominar a las actividades, tipos de ocupación del suelo y espacios autoconstruidos al margen de la normatividad vigente y de las formas oficiales. La informalidad en las ciudades latinoamericanas abarca un amplio conjunto de procesos socioterritoriales multiformes que se ubican en los intersticios de la sociedad de consumo. Según datos de la OIT (2014), más de 130 millones de personas en América Latina y El Caribe trabajan en el sector informal, representando un 47,7% de la fuerza laboral. Y según datos de ONU-Habitat (2014), unas 113.4 millones de personas en América Latina viven en asentamientos informales; esto representa prácticamente 1 de cada 4 habitantes en áreas urbanas. Considerando que para el año 2050 se estima que casi un 90% de la población de la región vivirá en ciudades, y que la tendencia de la informalidad no es necesariamente a disminuir, las proyecciones al respecto en nuestras metrópolis se vuelven aún más alarmantes.

Ante datos como éstos cabe preguntarnos si tiene sentido seguir denominando como “informal” a una masa de población tan inmensa, tanto por los efectos de estigmatización y marginación consolidada que ello produce, como por las causas estructurales mismas que subyacen al fenómeno. O si, por el contrario, debiéramos reflexionar más crítica y creativamente sobre el origen y morfología del mismo. Las implicaciones de esto van desde una revisión sistémica de las políticas y mecanismos de aproximación y atención a los asentamientos informales, hasta un cambio en nuestras actitudes y miradas a los mismos: ¿son un problema a “erradicar” o una realidad con la que debemos producir mejores formas de comunicarnos, conectarnos y, a partir de allí, trabajar en conjunto?

Los términos “ciudad formal” y “ciudad informal” hacen parte de una visión dualista de la sociedad; tanto uno como el otro no dejan de ser conceptos ideológicos cargados de mitos y estigmas. Posturas que parten de la criminalización a priori de las actividades y la vida al margen de lo regulado terminan siendo por lo general obtusas y contraproducentes, y no hacen más que distorsionar el abordaje de estos fenómenos. El aparato institucional, con el marco social y económico que lo sostiene, no puede simplemente condenar o renegar de una realidad que expone sus inequidades, exclusiones y otras injusticias estructurales. Y en este sentido, hay una corresponsabilidad indivisible del Gobierno Central con los gobiernos locales, a los cuales debe dotárseles también de mayor capacidad financiera y autonomía para poder contrarrestar los efectos de alojar masas de población con reducida capacidad para pagar impuestos.

Estos ámbitos suelen desafiar cada vez más el centralismo político y la insistencia tecnocrática por ilegalizar una porfiada realidad. Se trata muchas veces de comunidades que cuando alcanzan cierta consolidación y masa crítica ya no pueden seguirse invisibilizando e ilegitimando; por el contrario, deben ser redimensionadas como entidades sociales, urbanas y políticas que ameritan voz, espacio y vínculo dentro de un tejido de autonomías complejas. No podemos reclamar autoridad y poder desde ninguna instancia sin reconocer y reivindicar primero derechos humanos fundamentales.

Las ciudades no son sólo un fenómeno físico, un modo de ocupar el espacio y de aglomerarse, sino también lugares donde ocurren fenómenos expresivos que entran en tensión con las pretensiones de racionalizar la vida social. -Manuel Castells-

Como agentes que hemos sido educados desde la formalidad y la oficialidad, debemos ser muy cuidadosos/as al enfrentar los desafíos de lo informal, tanto a la hora de diagnosticar problemas como de ofrecer respuestas que pueden fácilmente estar distorsionadas por esquemas y modelos que tendemos a dar por válidos desde nuestras construcciones socioculturales. A la hora de abordar lo informal, caemos muchas veces en la inercia de diagnosticar problemas y ofrecer respuestas bajo parámetros idénticos o similares a los de la formalidad, aplicar las mismas normas hechas para lo formal/nuevo a lo informal/espontáneo, y tratar con énfasis mecanicistas a subsistemas orgánicos que requieren con frecuencia de marcos normativos y/o estratégicos de excepción.

Experiencias en todas partes del mundo demuestran cada vez más que los/as principales agentes de cambio para los sectores urbanos más empobrecidos son sus mismos/as habitantes, y cómo a través de mecanismos de cooperación, redes dinámicas de apoyo y alianzas locales, microcréditos con bajos intereses, etc., son capaces de ir moviendo economías en escalas diversas que llegan a ejercer incluso impactos muy positivos a nivel macroeconómico. Hay valores intrínsecos y explícitos en los esquemas de organicidad, movilidad y adaptabilidad a tomar en cuenta en muchos de estos espacios. Las ciudades son ámbitos de conflicto, pero también de grandes oportunidades. Comprender los entornos urbanos hoy pasa por reconocer que nuevas y a veces impensadas formas de construir el hábitat pueden irse transformando y afinando a partir de sus propios equilibrios y complejidades, y no necesariamente desde ejercicios de autoridad urbanística disfuncionales o reactivos.

Estos asentamientos suelen presentar características propias de sistemas complejos (entrelazamientos, interdependencia, integración) que se han ido perdiendo en buena parte del tejido urbano formal. Esa es una de las razones por las que el estudio de estos espacios adquiere un significado particular: encierran un potencial de recuperación social y urbanística que vale la pena desenmarañar y comprender, a veces incluso como referente para otros contextos ocupados por estratos socioeconómicos distintos. Los asentamientos informales, en ese sentido, tienden a generarse y a evolucionar desde una diversidad de fenómenos y dinámicas que en los demás entornos de la ciudad moderna, por el contrario, se han ido perdiendo como efecto de una obsesión antinatural por homogenizar las zonas de acuerdo a su función y nivel socioeconómico, lo que conlleva a otros impactos tan nocivos de la segregación que vemos exacerbados actualmente. Por lo general son barrios de puertas abiertas, y pese a ello los percibimos y estigmatizamos como más inseguros que otros espacios cuyas configuraciones están constituidas por las ‘arquitecturas del miedo’ y remanentes de zonas exclusivas/excluyentes, de usos especializados. ¿Queremos formalizar a estos barrios para que se parezcan a los barrios formales actuales, con sus rejas, tapias, parques en desuso y su carrocentrismo, y perder dinámicas sociales, de solidaridad, redes de apoyo y demás que tanto echamos en falta en zonas de clases medias y altas?

Imagen izquierda: asentamiento informal en Los Ángeles de Patarrá, Desamparados, Costa Rica; imagen derecha: urbanización de viviendas de interés social en La Guajira, Colombia.

Estos asentamientos con frecuencia son motores de comunidad en donde las redes de soporte son tejidas por familias extendidas. Pese a la resistencia aún común en sectores sociales, políticos y técnicos, hemos ido entendiendo cada vez más que conceptos como “erradicación” y reasentamiento han dejado de ser factibles en la mayoría de los casos (exceptuando situaciones críticas por alto riesgo, interés público u ocupaciones recientes), y que se debe apostar con mayor decisión por implementar iniciativas locales de mejoramiento con una articulación decidida entre sectores, participación informada y una lectura más profunda y amplia de fenómenos que son atípicos, lejanos a las recetas tradicionales del urbanismo.

Al abordar proyectos enfocados en titulaciones, es recomendable invertir en procesos previos (o simultáneos) de mejoramiento barrial que estimulen y refuercen la integración, apropiación e incidencia de los/as actores/as locales. Esto es, mediante planeamientos colaborativos con participación efectiva, dinámicas promotoras de capacidades y pedagogías enfocadas en una cogestión social del hábitat que ayude a conceptualizar a la vivienda, al barrio y a la ciudad como partes imbricadas de una sola unidad de bienestar. Resignificar en dichos procesos conceptos como “vivienda digna” desde una perspectiva de “comunidad digna” ayuda a los grupos de habitantes a asimilar con más intensidad la idea de que su seguridad, salud, redes de apoyo, amenidades y disfrute en general dependen de la calidad de su entorno público-colectivo, y no únicamente de la condición de sus ámbitos privados. No vincular un proceso de formalización y posterior titulación con la apropiación y sentido de pertenencia comunitarios conlleva el riesgo de estimular, por el contrario, una visión meramente utilitaria de la vivienda y el suelo como bienes comercializables, con escasa consideración del barrio como parte integral de su valor.

Un punto de partida, en este sentido, es comprender la importancia de realizar valoraciones sistémicas -antes que sistemáticas- de estos asentamientos humanos, reconociendo en sus estructuras y configuraciones en apariencia caóticas la diversidad de saberes, experiencias, dinámicas particulares, redes y complejidades multiniveladas que suelen contener. La gobernanza urbana debe ser integradora mediante la facilitación de espacios de diálogo, encuentro y negociación que reconozcan a los/as habitantes como actores/as legítimos/as, y no sometiéndoles a procesos coercitivos que abusen de la desventaja de sus circunstancias de marginalización o su condición de ilegalidad. Nos referimos a una gobernanza que apunte a movilizar las fuerzas vivas en las comunidades, y no a su desmovilización; que propicie una mayor capacidad de demanda, pero también de incidencia a través de ofertas políticas y tácticas en un esquema de pirámide invertida (‘bottom-up’); que abra su óptica a las perspectivas que estos lugares (y sus experiencias) pueden ofrecer como alternativa a una urbanización que ha venido convirtiendo a los espacios públicos en conjuntos de residuos que van dejando la fragmentación y el confinamiento de los espacios privados.

Desde un enfoque de complejidad y una mirada más sistémica, es posible ampliar el acercamiento a los fenómenos de la ciudad, el habitar y, específicamente, la informalidad urbana, desde perspectivas como: 1. la perspectiva de patrón; 2. la perspectiva de estructura; 3. la perspectiva de proceso; y 4. la perspectiva del significado.

Una visión política (institucional-social) debe basarse en pilares complejos e interdependientes como: la acción instrumental (materia), la acción estratégica (forma) y la acción comunicativa (significado). Para ello es necesario reforzar el andamiaje sistémico sobre el que se sustentan los enfoques de la ciudad y lo urbano-informal. Hay que procurar superar la linealidad de los análisis, entendiendo que además de un mundo exterior (factores de causa-efecto), nos encontramos en estos espacios con un mundo social de relaciones humanas y un mundo interior de valores y significados.

Imagen: proyecto “Trayectos El Erizo” (www.facebook.com/Trayectos-El-Erizo)

Lo que nos interesa de la comunidad, más que la relación de las personas con el suelo que ocupan, son sus interrelaciones, vistas desde una ecología humana que enfatice en lo espacial más que en lo geográfico. Porque las comunidades no son meros agregados de población; la vida de una comunidad implica una especie de metabolismo que está constantemente asimilando individuos, grupos humanos, nuevos fenómenos e insumos, y esta asimilación no es un proceso sencillo; por encima de todo, necesita tiempo. Por esta razón, los programas y proyectos de mejoramiento barrial requieren de una visión de proceso como punto de partida. No se puede pretender que desde una intervención o reasentamiento drástico se puedan transferir en forma natural dinámicas comunitarias, apropiación orgánica del espacio y la conexión con el entorno necesarias para alcanzar estándares de habitabilidad aceptables.

¿Qué efectos produce aplicar la informalidad políticas, planes, programas, proyectos y acciones pensadas desde, por y para lo formal?

No hay que olvidar que las normas, antes que ser instrumentos técnicos, vienen antecedidas por una perspectiva política, por lo que cabe cuestionarnos siempre ¿desde qué intereses ideológicos se plantean los marcos regulatorios? ¿Qué efectos produce aplicar a la informalidad políticas, planes, programas, proyectos y acciones pensadas desde, por y para lo formal? Es casi inevitable caer en conceptos reduccionistas y planes abordados desde estrategias de “equiparación” con lo formal cuando se omiten por ejemplo, hechos como el que las regulaciones locales comúnmente no permiten usos productivos en viviendas y barrios, cuando está muy claro que una enorme masa de personas necesita trabajar en sus casas y predios para poder subsistir.

Imagen: viviendas junto al río Virilla, en La Carpio, San José, Costa Rica (elaboración propia).

Asimismo, como parte de estos ejercicios supra-e-intercantonales y locales es importante reconocer, dentro de las estrategias de mejoramiento barrial, los impactos que la consolidación de los asentamientos informales van a tener en horizontes de mediano y largo plazos sobre el ordenamiento territorial y desarrollo urbano en general de los municipios y subregiones. Para ello, es necesario contemplar una articulación (a nivel de escalas de planificación y entre sectores, políticas y estrategias) mucho más clara, orgánica y abierta, que visualice más allá de las necesidades inmediatas y prevea, asimismo, los impactos potenciales de una especulación voraz ante las revalorizaciones potencialmente resultantes del suelo urbano.

Los instrumentos regulatorios deben ser revisados, en este sentido, en función de: a. su valor instrumental en la planificación estratégica del desarrollo urbano local; b. la capacidad de tratar a los asentamientos humanos informales como partes dinámicas de la ciudad, reconociendo con ello a territorios y comunidades que demandan otro tipo de estrategias para impulsar su desarrollo; c. la capacidad de aplicar un sistema legal-normativo mejor ajustado a la realidad de la ciudad informal y de los procesos progresivos implicados en su mejoramiento; d. una capacidad de orientación de las inversiones públicas y privadas, no sólo bajo enfoques restrictivos o prohibitivos, sino mediante mecanismos de gestión estratégica con participación efectiva de las partes interesadas.

a- Valor instrumental en la planificación estratégica del desarrollo urbano local.

b- Capacidad de tratar a los asentamientos humanos informales como partes dinámicas de la ciudad, reconociendo con ello a territorios y comunidades que demandan otro tipo de estrategias para impulsar su desarrollo.

c- Capacidad de aplicar un sistema legal-normativo mejor ajustado a la realidad de la ciudad informal y de los procesos progresivos implicados en su mejoramiento.

d- Capacidad de orientación de las inversiones públicas y privadas, no sólo bajo enfoques restrictivos o prohibitivos, sino mediante mecanismos de gestión estratégica con participación efectiva de las partes interesadas.

El urbanismo y la gobernanza urbana en general encierran la capacidad de transformar la vida de la gente, por lo que nunca está de más preguntarnos ¿para qué y cómo queremos cambiarles la vida a las personas? ¿Para poder ejercer más controles urbanos, fiscales y llamarles a un “orden” paradigmático? ¿O para que puedan acceder a mejores oportunidades, incrementar su calidad de vida y su felicidad? Los asentamientos humanos autoconstruidos deben conectar con la ciudad formal mediante procesos que apunten primero a dignificar la relación entre ambos mundos. En ese sentido, la medida de la satisfacción de necesidades debe ser más amplia que la que nos dan indicadores de NBI (necesidades básicas insatisfechas). Potencialmente podríamos apuntar, incluso, a la implementación de un “índice de felicidad cantonal” (IFC), que se construya como instrumento de base tanto para elaborar diagnósticos como para orientar la planificación estratégica y una medición más integral de sus impactos.